Apresentação (por Floriano de Azevedo Marques Neto)

Diz a boa regra que a apresentação de um livro deve se limitar a expor o conteúdo da obra e procurar despertar o interesse do leitor. Diferente de um Prefácio, ela não deve conter digressões do apresentador sobre o tema da obra, nem comportar suas opiniões pessoais sobre o assunto tratado, sobre o escritor ou as posições por ele adotadas. Esta é a boa regra que, como toda regra, merece ser episodicamente desatendida. Ou, diria melhor, admite uma interpretação permissiva.

Baseado nisso, irei um bocadinho além na tarefa de apresentar este interessante livro, escrito pelo Maurício Portugal Ribeiro. Permito-me traçar algumas notas, breves, sobre a obra e seu autor.

Trata-se de um livro raro. Primeiro, dada a escassez de bons trabalhos, no Brasil, sobre o regime jurídico das PPP. Dentre os poucos que há, destaca-se outra obra escrita pelo Maurício Portugal Ribeiro, o já clássico Comentários à Lei de PPP – Parceria Público-Privada – Fundamentos Econômico-Jurídicos escrito em parceria com o Lucas Navarro do Prado, outro craque. Definitivamente é ainda pobre a literatura brasileira sobre PPP. E dentre as que existem, muitas são panfletos para criticar o instituto. Chega a ser curioso – isso me foi apontado por um professor espanhol, recentemente, em visita ao Brasil, após uma tarde passeando pelas estantes de uma livraria jurídica – que por aqui haja autores que se movam a escrever monografias sobre uma lei ou sobre um instituto jurídico apenas para demonstrar (ou tentar demonstrar) que o seu objeto de estudo (i) não é novidade alguma; (ii) é uma aberrante inconstitucionalidade e, por conseguinte, (iii) não serve para nada. Dizia meu amigo espanhol: se o autor achava tudo isso, porque investiu tanto tempo a escrever um compêndio e, pior, para que publicar tal esforço? Coisas de nossa doutrina.

Pois bem, dizia eu que a obra que apresento é rara. Mas não o é só pela ausência de boas obras sobre PPP. Também assim é pela sua peculiar característica. Entre nós tem sido muito difícil encontrar obras jurídicas com viés prático (o que o presente livro efetivamente é), mas que não sejam manuais simplistas e óbvios (o que ele definitivamente ele não é). O mercado editorial de livros jurídicos por aqui é composto ou por manuais de curso (muitos voltados ao exercício de memorização em que se transformaram os concursos para carreiras jurídicas), ou por monografias sobre temas específicos, as quais padecem em regra de excessiva abstração teórica e pouca utilidade para o operador do Direito. Nestas obras sobram digressões sobre os modelos de Estado liberal, social e intervencionista e falta análise de jurisprudência; abundam páginas sobre princípios e rareiam linhas sobre teoria da argumentação. Daí a (grata) satisfação com o resultado do esforço empreendido pelo Maurício.

Este é um livro diferente. Consegue conciliar reflexão teórica séria, com rigor metodológico, e ensinamentos de enorme utilidade prática. Tens em mão, caro leitor, um roteiro aprofundado, mas prático, de como estruturar e operar uma PPP. Vai um pouco mais além ao indicar, para o administrador público, riscos e alternativas para melhor modelar um contrato de PPP. Aqui talvez residam os principais pontos-fortes do livro: a clareza com que identifica os problemas; a criatividade e consistência com que apresenta soluções e alternativas; a coragem de tocar em pontos polêmicos.

A fluidez do texto, outra nota importante, é a mesma quando aborda pontos específicos como a cumulação de exigências de garantia de proposta e capital mínimo, ou quando enfrenta temas áridos como a distribuição de riscos e equilíbrio econômico e financeiro. A explicação, didática e ilustrada, de como se deve fazer para uma alocação adequada de obrigações de cada patê ou como se monta uma matriz de risco é o exemplo dessa capacidade de tornar simples questões complexas.

Estou convicto que este livro só poderia ter sido escrito pelo Maurício Portugal. Sua trajetória explica algumas das características da obra. Maurício possui uma base teórica consistente. Fez mestrado em teoria geral do direito na PUC-SP e, depois, teve seu LLM em Harvard. Trabalhei com ele na advocacia por três anos e sou testemunha do rigor com que ele enfrenta as questões jurídicas e de sua capacidade de analisar uma questão sob todos os aspectos. Algo que é facilitado por sua capacidade de trabalho inesgotável. Jornadas de doze, quinze horas seguidas são para ele comuns. Desenvolve-as de forma absolutamente tranqüila. Quando Maurício voltou ao Brasil, sugeri seu nome para assumir, no Ministério do Planejamento, a assessoria jurídica do então incipiente programa de PPP federal. Com a lei nº 11.079/04 ainda fresca, o responsável pelo programa, Demian Fiocca, outro velho amigo, precisava de alguém que dominasse igualmente os instrumentos de direito público e privado, e que tivesse experiência prática na estruturação jurídica de projetos de infraestrutura e uma relevante disposição para o novo. Conhecimento, o Maurício tinha de sobra. Experiência, havia amealhado nos anos em que trabalhamos juntos na advocacia. E novidade e trabalho nunca o intimidaram.  Desnecessário dizer que a trajetória dele na administração pública federal foi plena de sucesso. Do Planejamento Maurício só saiu por opção própria, quando entendeu cumprida sua missão. Daí em diante nunca mais saiu da lida com as PPP e os projetos de infraestrutura. Passou, porém, a trabalhar do lado financista. Primeiro, em bancos privados. Mais recentemente no IFC, braço do Banco Mundial. Sua incursão pelo o setor financeiro é visível na familiaridade com que, no texto, lida com os aspectos financeiros, em especial nos capítulos III.7. e III.5.. Notável, contudo, também é que ele não perdeu a embocadura jurídica. Desconfio que Maurício tenha se tornado um jurista-financeiro (ou um financista-jurista). Por sorte está na companhia de brasileiros ilustres como Santiago Dantas e Rui Barbosa. São estes apetrechos intelectuais que fazem a diferença no livro que apresento.

Há no livro, a par de todas as vantagens já destacadas, um mérito adicional. Trata-se da feliz capacidade de demonstrar a importância do instrumento contrato para o desenvolvimento de projetos de infraestrutura no país. Temos por aqui uma baixíssima deferência ao instrumento contratual. Fruto do nosso positivismo e da concepção de que a Administração Pública só pode estar submetida à lei, nos legou uma vulnerabilidade institucional grave: os contratos da Administração são-lhe, nesta concepção, pouco ou nada vinculantes. Daí sermos pouco atentos com a formulação dos termos contratuais (se não se vai cumpri-los, para que dar muita atenção à sua elaboração?) e menos ainda ciosos com as garantias, de parte a parte, de sua boa execução. Afinal, as tais cláusulas exorbitantes serviriam a tudo corrigir (o que sabemos não corresponde à verdade).  Estes raciocínios se revelaram fonte de um certo atraso institucional, que vimos, ao longo dos últimos quinze anos, tentando recuperar. O livro ora apresentado contém um esforço grande em contribuir para superarmos este atraso. Questões como a adequada modelagem de um projeto (que vai se refletir nos termos contratuais em que ele se consubstanciará), ou da importância de clara alocação de riscos e de mecanismos para garantia de cumprimento de obrigações de cada parte e para reduzir a mutabilidade dos ajustes são destacados e enfrentados com brilho.

Disse que não concordo com todas as posições expostas no livro. Nem seria de se esperar o contrário (afinal sou mero apresentador, não co-autor). Dentre elas, destaco a posição defendida sobre a publicidade dos estudos elaborados pelo poder público, sobre qualificação técnica em licitações e sobre documentos de pré-qualificação. As divergências, porém, não retiram em nada os méritos do trabalho. Em alguns casos, após a leitura, pus-me a refletir sobre minhas convicções. Ainda não as abandonei, mas confesso eu num ou noutro caso a argumentação fez-me balançar. Ai reside outra riqueza do livro: certo ou errado, Maurício é bem convincente.

Confesso que tentei identificar algum tema, assunto ou polêmica relevante que tivessem ficado fora do livro. É sempre um bom mote para uma crítica, dizer que o esforço do autor é válido, mas que teria faltado este ou aquele assunto. Minha tentativa foi em vão, Acho que não falta nada, embora como disse ora e vez eu não concorde com alguma opinião do autor. Claro que para o futuro poderá surgir um ponto que não tenha sido abordado. Mas isso só ocorrerá porque algum assunto não é relevante hoje, no estado da arte das PPP, mas com o seu devir, poderá vir a ser uma questão. Afinal essa é a riqueza do Direito, sempre inesgotável nas suas aplicações. Mas então superveniência de um novo tema não será mais que um bom motivo para nova edição do livro. O que será bem vindo, haja vista que a presente, creio, logo estará esgotada. Não por conta do autor da apresentação, mas pelos méritos intrínsecos da obra e de sue autor. Bom proveito.

Setembro de 2010
Floriano de Azevedo Marques Neto
Advogado, Doutor e Livre-Docente em Direito Público pela Universidade de São Paulo e Professor Associado do Departamento de Direito Público e Constitucional da Faculdade de Direito da USP