III.3. Indicadores de desempenho e a distinção entre obrigações de desempenho e de investimento

A mais importante ferramenta de produção de incentivos para que o parceiro privado preste o serviço com a qualidade estipulada do contrato é a definição adequada dos indicadores de desempenho (ou, se quiserem, indicadores de serviço, ou indicadores de resultado) e sua conexão com o sistema de pagamentos.

Os indicadores de desempenho são o cerne de qualquer contrato de concessão comum e PPP, pois eles estabelecem as características do serviço que a iniciativa privada deverá prestar.

Esses indicadores devem, em primeiro lugar, estar focados no resultado a ser obtido pelo Poder Público e pelo usuário, isto é as características do serviço, transferindo tanto quanto possível as decisões sobre os insumos, materiais, tecnologia, pessoal, equipamentos para o parceiro privado.

Quanto mais o indicador de desempenho se focar no resultado final (output), nas características objetivas do serviço, mais espaço terá a iniciativa privada para gerar ganhos de eficiência que, se o contrato e a licitação forem estruturados adequadamente, serão pelo menos parcialmente compartilhados com o usuário e o Poder Público.

Vale trazer alguns exemplos de indicadores de serviço para que a nossa argumentação se faça mais clara: o assim chamado IRI, que é o índice de irregularidade longitudinal, utilizado no setor rodoviário para medir o cumprimento pelo pavimento de rodovias da qualidade contratualmente pactuada; ou, a taxa de energia interrompida no setor elétrico, que é um indicador operacional da qualidade do serviço; ou a taxa de disponibilidade usado nos setores de telecomunicações, e tecnologia da informação, que mede a disponibilidade do serviço de uma infraestrutura em determinado intervalo temporal; ou ainda o índice de rugosidade do pavimento, que é usado, também no setor rodoviário, para determinar se o pavimento tem condições de gerar o nível de atrito adequado (para evitar pavimentos escorregadios que comprometem a segurança). Para cada um desses índices há uma metodologia e técnicas para a sua aferição. Em regra, o contrato estabelece não só os indicadores a serem utilizados para a medida do desempenho do serviço, mas também o nível mínimo aceitável para cada índice, a metodologia e técnica para a mensuração desse índice e o procedimento para a sua aferição. Veja a seguir a reprodução de uma página do PER – Programa de Exploração da Rodovia, que é parte do contrato de concessão do sistema rodoviário da BA093.

Quadro 2 – parâmetros de desempenho e outras informações da fase de restauração do contrato da BA093

parâmetros de desempenho e outras informações da fase de restauração do contrato da BA093

O quadro reproduzido acima estabelece os parâmetros de desempenho para o item pavimento, para a fase de “Restauração”[1] do contrato.

Além disso, o ideal é que o indicador de desempenho seja objetivo, verificável, e, se nos permitirem usar um neologismo, “monitorável”. É preciso que seja possível para o Poder Público monitorar facilmente o indicador de desempenho, se possível eletrônica ou mecanicamente por meios automáticos que prescindam de avaliação humana.  Isso é viável em diversos casos. Por exemplo, todos os indicadores que elencamos acima são monitoráveis mecânica ou eletronicamente.

No entanto, em alguns setores o objetivo de que os indicadores sejam monitorados por meios mecânicos ou eletrônicos é de difícil concretização. Por exemplo, nas PPPs de hospitais ou outros equipamentos de saúde feitas no Reino Unido, dentro do sistema PFI – Private Finance Initiative. Neles não há transferência para a iniciativa da prestação dos serviços clínicos, que continuam sob a responsabilidade do Estado. Por isso, o que é transferido para a iniciativa privada nas PPPs do Reino Unido, no setor de saúde, são as obrigações de construir e operar os serviços não clínicos, como os de limpeza, lavanderia, catering, hotelaria, vigilância, estacionamento e suporte administrativo.

Ora, para esses serviços é muito difícil, senão impossível, a definição de indicadores de desempenho contratuais, cuja aferição do cumprimento prescinda de uma avaliação humana. Por exemplo, o indicador de limpeza das instalações e das roupas de cama. É preciso verificação humana do seu cumprimento. No Reino Unido, os contratos de PPP estabelecem que o agente fiscalizador (do Governo, ou de entidade especializada) analisará a as condições de limpeza do equipamento de saúde e classificará como “adequada”, “parcialmente adequada”, ou “não adequada”, considerando para tanto, os padrões estipulados no contrato.

Observe-se que, ainda no setor de saúde, nos casos em que se transfere para o parceiro privado a prestação também do serviço clínico, pode o contrato ser focado na verificação do cumprimento de indicadores clínicos, como, por exemplo, o índice de infecção hospitalar, e supor que, para manter a taxa de infecção hospitalar abaixo do requerido no contrato, o parceiro privado terá que cumprir adequadamente as obrigações de limpeza em relação às instalações e roupas de cama e outros itens de hotelaria. Pode também o Poder Público, nos casos em que transfere as atividades clínicas para o parceiro privado, fiscalizar as atividades ancilares à prestação do serviço clínico indiretamente, por meio, por exemplo, da exigência de acreditação, que, como já mencionamos no item II.3.2 acima e para explicar aqui de uma maneira bastante resumida, é uma espécie de ISO 9001, do setor hospitalar.[2][3]

Também ocorre que algumas das exigências ou obrigações que o Poder Público espera sejam cumpridas pelo concessionário ou parceiro privado não possam ser formuladas em termos de obrigações de desempenho, mas apenas como obrigações de investimento.

Obrigações de desempenho são obrigações passíveis de definição em termos de índices objetivos de qualidade/quantidade de serviço. Por definirem o serviço a ser prestado pelo parceiro privado, essas obrigações são monitoradas periodicamente e o seu cumprimento pode ser definido como condição de pagamento ao parceiro privado. Já as obrigações de investimento são obrigações que definem, por exemplo, que uma determinada obra deve ser feita, ou que um determinado equipamento deve ser adquirido e instalado.

Geralmente, uma mesma obrigação pode ser definida como obrigação de investimento ou como obrigação de desempenho. Por exemplo, no caso dos contratos de concessão comum ou PPP de rodovias, que necessitem de restauração. A obrigação de restaurar pode ser definida como obrigação de investimento, caso em que o contrato especificará as intervenções, obras e serviços, a serem realizadas em cada segmento da rodovia para a sua restauração; ou, a obrigação de restaurar pode ser estipulada como obrigação de desempenho, caso em que o contrato estipulará os índices de serviço a serem atingidos pelo pavimento da rodovia, deixando ao parceiro privado a escolha das obras e serviços a serem realizados para atingir tais índices.

Decorre do que já falamos até aqui, que é desejável que todas as obrigações do parceiro privado sejam definidas no contrato de concessão comum ou PPP, por meio de indicadores de qualidade e quantidade de serviço, até mesmo para transferir para o parceiro privado a escolha dos meios, insumos, metodologia e tecnologia, de prestação do serviço. No entanto, existem situações em que não é viável, ou em que não eficiente definir as obrigações do parceiro privado como obrigações de desempenho, seja porque eventuais indicadores dessas obrigações de desempenho seriam de difícil fiscalização/aferição, ou porque simplesmente é realmente inviável traduzir essas exigências em indicadores objetivos. Nesses casos, é preciso que a obrigação do parceiro privado seja definida no contrato em termos de obrigação de investimento.

Por exemplo, nos projetos de concessão de rodovias é comum que a instalação de passarelas para cruzamento de pedestres seja feita sob a forma de “obrigações de investimento” e não como “obrigação de desempenho”. Geralmente a Administração simplesmente inclui no contrato de concessão, entre as obrigações do concessionário a instalação de passarelas nos lugares que os estudos determinaram ser relevante. Observe-se que, neste caso, seria perfeitamente possível desenvolver um indicador de desempenho que disparasse a obrigação de implantar passarelas, por exemplo, por definição de um gatilho por número de pedestres que realizem o cruzamento em cada segmento da rodovia. No entanto, o monitoramento da ocorrência desse gatilho seria desproporcionalmente trabalhoso em relação aos seus benefícios, e, por isso, a Administração Pública geralmente estipula no contrato os lugares onde devem ser feitas as passarelas, e, se, ao longo do contrato se tornam necessárias outras passarelas, a Administração Pública, modifica o contrato para exigir a sua implantação (realizando, quando cabível, o processo de reequilíbrio econômico-financeiro).

Os indicadores de desempenho devem ser fiscalizados com a periodicidade estipulada no contrato. Em alguns casos, é possível ter fiscalização permanente, por exemplo, quando se trata de monitoramento eletrônico da taxa de disponibilidade de infraestruturas de telecomunicação, como cabos de fibra ótica; em outros casos, como no de rodovias ou hospitais, a aferição do cumprimento de indicadores de resultado é feita periodicamente, por exemplo, trimestralmente, considerando, entretanto, todas as eventuais ocorrências registradas ao longo daquele período.[4]

Notas

[1] Esse quadro foi desenvolvido pela Vetec Engenharia Ltda., e consta da página 31 do PER do projeto de concessão do sistema rodoviário da BA093. Análise mais profunda desse quadro deve levar em conta todo o contexto no qual está inserido.

[2] Ver, neste sentido, o edital, contrato e estudos técnicos realizados como parte da modelagem da PPP do Hospital do Subúrbio, disponível no site: www.saude.ba.gov.br/hospitaldosuburbio .

[3] Note-se que, no caso de hospital ou outro equipamento de saúde em que o parceiro privado fique responsável apenas pelos soft services, é inviável focar a sua fiscalização na exigência de manutenção de acreditação. É que as formas de acreditação disponíveis no mercado focam no funcionamento total do hospital ou outro equipamento de saúde, sem distinção entre a contribuição dos soft services e das atividades clínicas para a obtenção da certificação. Ao contrário, caso haja intenção de se exigir acreditação em hospital em que apenas a responsabilidade pelos soft services foi transferida para o parceiro privado, será necessário disciplinar claramente no contrato quais as responsabilidades do parceiro privado no processo para a obtenção da certificação da empresa acreditadora.

[4] Por exemplo, se foram registradas situações de descumprimento do contrato ao longo do trimestre, isso é considerado para efeito da redução do pagamento ao parceiro privado ou aplicação de multas.