II.9. A modelagem do leilão

Desde a década de 1960, que no âmbito da microeconomia se desenvolveu um conjunto de elaborações teóricas em torno das situações de venda ou compra de bens ou direitos sob a forma de leilão. As teorias elaboradas representam avanço importante para a compreensão de situações extremamente relevantes do ponto de vista microeconômico. Contudo, malgrado todo o sofisticado desenvolvimento da teoria dos leilões, seguindo Paul Kemplefer, a nossa visão é que, para a modelagem de leilões reais, o que importa é análise econômica básica, com os objetivos já definidos em outro ponto desse livro (item II.1 acima): atrair a participação dos parceiros privados capazes de prestar o serviço na qualidade adequada, maximizando a competição entre eles. Isso significa eliminar barreiras de entrada desnecessárias, encorajando ampla participação nas licitações; e, criando condições que evitem ou desfavoreçam conluios, captura e corrupção.[1]

Como ponto de partida para falar sobre esse assunto, é preciso tratar rapidamente das questões terminológicas e a seguir proceder à separação entre os quatro tipos ideais de leilão para vincular a discussão sobre a modelagem dos leilões de concessão comum ou PPP à teoria sobre os leilões eficientes para um vendedor monopolista, que é geralmente a situação do Poder Público quando procede a concessão comum ou PPP para a prestação de um serviço público. Depois pinçaremos na teoria dos leilões algumas das suas conclusões que possuem implicações para a modelagem de licitações de concessão comum ou PPP. Como o leitor verá, tudo isso será feito de forma bastante tímida, evitando extrapolar para situações reais achados da teoria dos leilões que só têm validade em contextos teoricamente criados.

A palavra “leilões” na expressão “teoria dos leilões” se refere a procedimentos em que, por meio da realização de propostas de preço, é escolhido o comprador ou o vendedor de um bem ou serviço. Neste sentido, pode-se dizer que a “teoria dos leilões” abrange as licitações públicas, particularmente aquelas cujo critério de julgamento envolve preço. Portanto, ao falarmos de “teoria dos leilões” estamos nos referindo ao estudo, de uma perspectiva econômica, das licitações o que inclui as licitações de concessões, PPPs e demais desestatizações.[2]

Algumas perguntas que podem ser feitas dessa perspectiva são: qual a forma de licitação, que resulta em melhor preço para o Poder Público? Faz sentido estabelecer um preço mínimo para a venda de um ativo no caso de privatização, ou o preço máximo da tarifa no caso de concessão comum, ou, ainda, valor máximo de contraprestação pública em caso de PPP? Faz sentido divulgar o preço máximo em cada um desses casos? Quais os fatores na modelagem de uma licitação que contribuem para o Poder Público obter o melhor preço pelo ativo, o melhor preço de tarifa, ou a menor contraprestação pública em uma PPP? Essas perguntas por si evidenciam a relevância da teoria dos leilões para aqueles que trabalham com a modelagem de licitações em geral e, em especial, de concessões comuns e PPPs. A importância da teoria dos leilões para aqueles envolvidos com concessões comuns e PPPs é menos como saber prático, e mais como teoria pura, e, por assim dizer, experimento laboratorial controlado, que ilumina questões que subjazem, mas – tradicionalmente no Brasil e em muitas partes do mundo – passavam e continuam a passar ao largo das discussões mais práticas, especialmente as que concernem ao desenho de editais de licitações.

II.9.1. Os quatro tipos básicos de leilão e o Teorema da Equivalência de Receitas

Comecemos por classificar os quatro tipos básicos de leilão. O primeiro deles, mais conhecido, é o, assim chamado, leilão inglês. No leilão inglês, os proponentes fazem lances, em regra ascendentes. Na medida em que o preço oferecido pelo bem ou serviço aumenta, os proponentes que valorizam menos o bem ou serviço deixam o leilão, até que reste apenas o proponente vencedor.

O segundo tipo de leilão é chamado de leilão holandês, porque é tradicionalmente empregado na Holanda para a venda de flores. No leilão holandês, o leiloeiro começa com um preço alto para o bem ou serviço vendido, e vai reduzindo o preço até que um dos proponentes manifeste a sua intenção de realizar a compra pelo valor enunciado. Esse tipo de leilão é muitas vezes realizado por instrumentos mecânicos que apontam descontos progressivos no preço até que um dos proponentes manifeste sua intenção de adquirir o bem, e dê, assim, fim ao leilão.

O terceiro tipo de leilão é chamado de leilão de primeiro preço com envelope fechado. Nesta modalidade de leilão, todos proponentes oferecem os lances ao mesmo tempo em envelopes fechados, ganhando aquele que oferecer o melhor preço para o vendedor. Assim como no leilão inglês, e no holandês, neste leilão o vencedor paga o preço que oferecer.

Já no quarto tipo de leilão – o, assim chamado, leilão de Vickrey ou leilão de segundo preço com envelopes fechados – após entrega de propostas em envelopes fechados, ganha quem oferecer o melhor preço, pagando, contudo, o preço do segundo colocado.[3]

Essas são as quatro modalidades principais de leilão que têm sido objeto de análise na teoria dos leilões. Apenas para fazer um paralelo com o modo como as licitações públicas são realizadas, podemos dizer que as licitações tradicionais de obra pública foram sempre feitas, no Brasil e em outras partes do mundo, sob a forma de leilão de primeiro preço, com envelopes fechados.

Por outro lado, as vendas de móveis e imóveis podiam ser feitas sob a forma de leilão inglês, possibilidade essa que foi recentemente estendida para todos os bens e serviços comuns, com a criação da modalidade de pregão.

Já as licitações de concessões e PPPs mais recentemente são muitas vezes realizadas em leilões de duas fases, nos quais a primeira fase é um leilão de envelopes fechados, de primeiro preço, e a segunda fase, quando existente, é um leilão inglês, em viva-voz ou por meio eletrônico.[4]

Feita a descrição preliminar dos tipos de leilão tratados pela Teoria dos Leilões e de sua relação com as licitações públicas, vale a pena nos voltarmos agora para a primeira pergunta da perspectiva econômica: qual entre esses vários tipos de leilão resulta em melhor preço para aquele que leiloa para compra ou venda o bem, ou serviço? A resposta teórica para essa pergunta, considerando as premissas de um modelo básico de análise de leilões[5], é que todas as formas de leilão retornam em média o mesmo preço para o bem ou serviço leiloado. Isso é chamado, na teoria dos leilões, de “Teorema da Equivalência de Receitas”.[6] As situações reais, entretanto, são muito mais complexas que o modelo básico mencionado acima, e, por isso, os achados no modelo básico não necessariamente se mostram verdadeiros em situações reais.

Há, contudo, algumas equivalências entre as formas de leilão que podem ser percebidas de forma bastante intuitiva.[7] A primeira entre o leilão holandês e o leilão de envelope fechado. Em ambos os casos, o proponente não tem nenhuma informação sobre o valor dado ao objeto pelos outros proponentes. Cada proponente precifica o objeto de acordo com as suas referências de valor, ganhando aquele que oferece o melhor preço, e pagando o preço que ofereceu. Portanto, em ambos os casos a situação é idêntica, o que leva os atores a agirem de forma semelhante.

A outra equivalência também algo intuitiva, é entre o leilão inglês e o leilão de envelopes fechados, de segundo preço. No leilão inglês, os proponentes realizam ofertas até que fiquem dois proponentes, e que o segundo proponente deixe o leilão. Portanto, em tese, o primeiro proponente ganha o leilão pelo valor do segundo colocado, mais algum acréscimo marginal. Ora, no caso do leilão de envelope fechado, pelo segundo preço, o primeiro colocado no leilão ganha, pelo valor do segundo colocado, de maneira que, portanto, o leilão inglês e o leilão de envelopes fechados, pelo segundo preço, devem retornar resultados semelhantes para o titular do bem leiloado.

II.9.2. Qual é a forma de leilão mais eficiente para o Poder Público?

Após descrever as formas de leilão e o Teorema da Equivalência das Receitas, retornamos novamente para a nossa pergunta principal qual das formas de leilão encoraja entrada, maximiza a competição e evita vícios decorrentes de conluio, corrupção, captura ou barreiras de entrada desnecessárias?

Nas situações reais, a decisão de entrada dos participantes de uma licitação está relacionada à sua avaliação das chances de vencer a licitação. Desta perspectiva, o leilão inglês é em regra o que menos encoraja a entrada, uma vez que, nesta forma de leilão, tende a vencer o participante com melhores condições financeiras, isto é aquele que tem condições de se manter no páreo por mais tempo, pagando ao final preço mais alto que todos os outros poderiam.

Por outro lado, os leilões de envelope fechado (primeiro ou segundo preço) e o leilão holandês são os que tendem a atrair mais entrantes, pois, nestas modalidades, ganha geralmente aquele que dá maior valor ao ativo na primeira rodada, sendo, pois a supremacia financeira de um participante de relevância menor, uma vez que não há outras rodadas de preço para que ela se manifeste em toda a sua extensão. É perfeitamente possível, por exemplo, que em um leilão de envelopes fechados um entrante de menor capacidade financeira surpreenda os agentes do mercado ao oferecer uma proposta superior à deles, sagrando-se, assim, vencedor.[8]

No Brasil tem sido comum a combinação do leilão de envelopes fechados, em primeiro preço, com o leilão inglês, eletrônico ou em viva-voz, este último apenas entre aqueles que forem melhor classificados no leilão de envelopes fechados. Como comentamos em mais detalhes no item XII.5, do Comentários à Lei de PPP, a Lei de PPP autorizou a realização de leilões desse tipo, definindo que o edital pode especificar um raio, que pode ser de até 20% da melhor proposta escrita, dentro do qual os participantes se classificam para a segunda fase do leilão. Essa estrutura do leilão, por um lado, encoraja a entrada, na medida em que, caso haja diferença de preço maior que aquela prevista no edital como condição para ocorrência da segunda fase do leilão, ganha quem tiver feito a melhor proposta na fase de envelopes fechados. Essa possibilidade encoraja a entrada, especialmente se o raio para a ocorrência da segunda fase do leilão for menor que a assimetria de avaliação do projeto esperada entre os diversos participantes da licitação.

Por exemplo, se o edital prever – como o fazem aliás os editais mais recentes de concessões da ANEEL – que haverá a segunda fase do leilão apenas no caso de proposta no raio de 5% da melhor proposta, e se 5% for uma diferença menor que a assimetria esperada de avaliação entre os participantes da licitação, então, a tendência é que essa estrutura encoraje a entrada de diversos participantes.[9]

Por outro lado, se o raio que dispara a ocorrência da segunda fase do leilão for muito superior à assimetria esperada de avaliação do projeto entre os participantes da licitação, então, com a alta probabilidade da ocorrência do leilão em viva-voz, o comportamento esperado dos participantes é o do leilão inglês, ou seja os participantes com menor capacidade financeira tendem a hesitar em participar da licitação.

II.9.3. O preço de reserva

Uma pergunta que emerge desta discussão é em que medida faz sentido estabelecer e revelar um preço de reserva, que é o preço abaixo ou acima do qual o bem ou serviço posto em leilão não é vendido. Por exemplo, o preço de reserva em uma privatização de uma empresa é o preço abaixo do qual os lances são inválidos, e o bem não é vendido. O preço de reserva em uma concessão geralmente é o valor teto das tarifas, ou o valor mínimo do pagamento pela outorga, e, em uma PPP, pode ser o valor teto das tarifas, ou o valor máximo de contraprestação.[10]

De uma perspectiva mais teórica, o preço de reserva deve ser igual ao valor que o vendedor atribui ao bem, sob pena de ocorrência de situações que são ineficientes do ponto de vista econômico.[11]

De um ponto de vista prático, apesar do estabelecimento do preço de reserva sempre ser aconselhável para evitar a venda do bem por valor irrisório, já é problema conhecido internacionalmente a aversão dos agentes políticos à estipulação de preço de reserva, em concessões comuns e PPPs.[12][13] Isso porque o estabelecimento do preço de reserva cria o risco do bem não ser vendido, e, portanto, não se concluir o contrato de privatização, concessão ou PPP, o que geralmente é retratado pela imprensa e visto pelo público em geral como insucesso do processo de desestatização.

No Brasil, entretanto, tem se consolidado o entendimento de que a Lei 8.666/93 requer não só o estabelecimento, mas também a divulgação no edital, do preço de reserva, por conta do §1°, do seu art. 53, que menciona que todo o bem a ser leiloado deverá ser previamente avaliado pela Administração Pública. Isso apesar do termo “leilão” no aludido artigo ter sentido estrito, designando apenas a modalidade de leilão prevista no art. 22, inciso V, e no seu § 5°, da Lei 8.666/93, de maneira que, a rigor, poderia a Administração Pública não estabelecer um preço de reserva nos casos de concessões e PPPs. É que, em concessões e PPPs, a Administração só estaria obrigada a seguir o art. 53, da Lei 8.666/93, se utilizar o permissivo para usar a modalidade de leilão, constante do art. 4°, §3°, da lei 9.491/97. Além disso, o §1°, do art. 53, da Lei 8.666/93 só estabelece a obrigação da Administração Pública realizar a avaliação do bem, e não de divulgar o preço resultante dessa avaliação.

No âmbito Federal, contudo, em relação às PPPs, o TCU consolidou o entendimento de que é indispensável o estabelecimento e publicação do preço-teto da tarifa ou da contraprestação. Isso ocorreu no processo de fiscalização da PPP do Datacenter, que é uma concessão administrativa realizada em um consórcio entre o Banco do Brasil e CEF – Caixa Econômica Federal.[14] Contudo, já foram feitos no âmbito estadual licitações de PPPs sem a estipulação de preço de reserva, como, por exemplo, no caso da licitação da PPP do Emissário Submarino, da Embasa, no Estado da Bahia, que é uma concessão administrativa, na qual não foi estabelecido preço-teto no processo de licitação para o valor da contraprestação anual a ser pedida pelos participantes da licitação em suas respectivas propostas econômicas.

Notas

[1] (Klemperer, 2004), pp. 104.

[2] Que não se confunda a teoria dos leilões com a modalidade de licitação “leilão” prevista na Lei 8.666/93. Leilão na Lei 8.666/93 designa um conjunto de procedimentos aplicável à venda de bens móveis e imóveis, conforme previsto no seu §5°, do art. 22, tendo seu uso mais tarde sido estendido para se aplicar a diversas formas de desestatização, conforme art. 2°, §4°, e art. 4°, §3°, da Lei 9.491/97. Já a teoria dos leilões abrange todo e qualquer procedimento de venda, de bens e serviços, que atribua àquele que oferece o melhor preço a obrigação/direito de adquirir o bem/contrato.

[3] No caso do leilão de Vickrey, se o proponente “A” faz uma proposta acima do valor que dá ao bem, corre o risco de ganhar e ter que pagar um preço acima do real valor que dá ao bem, pois o segundo colocado, proponente “B” poderá ter feito uma proposta acima do valor do bem para A. Se, no entanto, o proponente A faz uma proposta abaixo do valor que atribui ao bem, corre o risco de que alguém, por exemplo, o proponente B faça proposta em valor mais alto que a proposta feita por A, mas ainda assim inferior ao verdadeiro valor que A atribui ao bem. Portanto, no leilão de Vickrey, A tem incentivos para fazer proposta no valor que atribui ao bem.

[4] No leilão, entretanto, para os contratos de concessão do direito de uso de bem público para a geração de energia elétrica, sob os quais as hidrelétricas do Rio Madeira (Santo Antonio e Jirau) estão sendo construídas e serão operadas, após a fase de envelopes fechados, seguiu-se uma fase de leilão inglês eletrônico.

[5] O modelo mais simples de análise para comprovação do teorema da equivalência das receitas trabalha com as premissas a seguir. Mesmo trabalhando com esse modelo mais simples, a explicação do Teorema requereria um entendimento de matemática, para além do que o público jurídico está acostumado. Daí porque achamos por bem deixá-la de fora desse capítulo. As premissas do modelo mais simples são: P1 – Os participantes são neutros em relação ao risco; P2 – Os participantes tem fontes de informações isoladas sobre o valor do bem (isto é, o valor do bem para cada um deles não tem suporte no valor que os outros atribuem ao bem); P3 – Os participantes são simétricos, ou seja, eles farão propostas iguais se a sua avaliação do bem a ser leiloado for igual; P4 – O preço a ser pago pelo bem em leilão é função apenas do valor da proposta, ou, em outras palavras, não há pagamento vinculado a dados futuros e incertos relativos à natureza do bem a ser leiloada, como há, por exemplo, nos leilões de áreas para exploração de petróleo, o pagamento vinculado à quantidade de petróleo extraída, ou em relação aos leilões de concessões rodoviárias, o pagamento de uma “outorga variável” ao Poder Público, que é um percentual da receita tarifária da concessionária, que depende evidentemente, do tráfego, cuja evolução é, muitas vezes, bastante incerto, mesmo quando se trata de projeto “brownfield”. Cf.: (McAfee & McMillan, 1987), pp. 706.

[6] (Maskin & Rilley, 1985), pp. 150-151; (McAfee & McMillan, 1987), pp.710 e segs.; (Klemperer, 2004), pp. 2, 16-19.

[7] É importante notar que o pano de fundo de todo leilão é a assimetria de informações entre aquele que põe o bem em leilão e aqueles que participam do leilão, e do grupo de participantes do leilão entre si. Se não houvesse assimetria de informação, se o titular do bem ou serviço soubesse o valor desse bem ou serviço para terceiros, ele sequer teria uma razão para colocá-lo em leilão, pois seria mais fácil, possivelmente, inclusive, menos custoso negociar apenas com aquele, ou com aqueles que dão maior valor ao bem ou serviço. Portanto, a própria situação do comprometimento do vendedor com as regras do leilão tem como ponto de partida a assimetria de informações. Cf.: (McAfee & McMillan, 1987), p. 705.

[8] Cf.: nota de rodapé n. 98, acima.

[9] Já mencionamos no item XII.5, do livro (Ribeiro & Prado, Comentários à Lei de PPP - fundamentos econômico-jurídicos, 2007) , que achamos equivocada a interpretação de que o art. 12, §1°, da Lei de PPP estabeleceria um direito daqueles participantes que estiverem em um raio de 20% da melhor proposta a participar do leilão em viva-voz, independentemente do que estiver previsto no Edital. Na nossa opinião, 20% é um raio máximo, podendo o edital estabelecer um raio menor.

[10] No caso, por exemplo, da PPP do Hospital do Subúrbio, um dos proponentes realizou oferta de contraprestação pública em valor mais alto que o preço de reserva de R$103 milhões/ano, e, por isso, foi desclassificado.

[11] Se o preço de reserva for mais alto que o valor atribuído ao bem por aquele que o leiloa, então cria-se a possibilidade de ocorrência de situações que não realizam o ótimo de Pareto, ou seja possibilita a ocorrência de situação em que a posição de um dos agentes pode ser melhorada sem degradar a posição de nenhum outro agente. Por exemplo, imagine-se a hipótese de um participante do leilão que ofereça um valor maior que o valor atribuído pelo vendedor, mas menor que o preço de reserva, criando, pois, assim, uma situação em que, apesar do participante do leilão dar um valor maior ao bem que o dado pelo vendedor, a venda não ocorra.

[12] Cf.: (Klemperer, 2004), pp.109 e segs.

[13] No Brasil, o caso paradigmático é a venda do controle da CESP – Companhia Energética do Estado de São Paulo, pelo Governo de São Paulo. Apesar dos alertas dados pelo mercado, e pelo Citibank, então consultor do Estado de São Paulo, o Governo decidiu manter um preço de reserva mínimo para a venda do controle da companhia, que era considerado pelo mercado por demais alto, em vista das incertezas relativas à renovação de concessões de uso de bem público para geração de energia detidas por essa companhia. Resultou disso uma licitação vazia, e o desgaste político correspondente.

[14] No processo de fiscalização da PPP do Projeto de Irrigação do Pontal, o TCU que aprovou os estudos de viabilidade sem mencionar expressamente na sua decisão o valor-teto da contraprestação pública, que era, nos aludidos estudos, um total de R$189 milhões, a preços constantes. Por conta disso, o Ministério do Planejamento e o TCU chegaram a discutir se era necessário reanálise para explicitação do valor-teto pelo TCU. Entendeu-se, entretanto, ao final que, apesar de ser necessário o estabelecimento pelo órgão contratante do preço de reserva e sua análise pelo TCU, a aprovação desse preço pelo TCU pode ser tácita. Na nossa opinião, essa decisão foi correta.